Le Canada sollicite les commentaires des entreprises sur l’ACEUM avant l’examen conjoint de 2026

26 août 2024

Écrit par Sabrina A. Bandali, Alison FitzGerald, George Reid, Laurie Wright, Jessica Horwitz, Quinn Scarlett et Kathleen Wang

Le 17 août 2024, le gouvernement du Canada initiated a été une consultation publique sur le fonctionnement de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM ou l’Accord). Le gouvernement sollicite des points de vue sur ce qui fonctionne bien avec l’ACEUM et sur les domaines d’amélioration possibles, en prévision du premier examen conjoint de l’ACEUM en 2026. Les entreprises et les autres intervenants ont jusqu’au 31 octobre 2024 pour soumettre leurs points de vue.

Il s’agit d’une excellente occasion d’influencer l’approche du Canada à l’égard des négociations et les entreprises canadiennes dont les activités dépendent du bon fonctionnement du commerce en Amérique du Nord ne devraient pas les manquer.

L’importance de l’Examen conjoint de 2026 pour les entreprises canadiennes

L’ACEUM prendra fin le 30 juin 2036, soit 16 ans après son entrée en vigueur, à moins qu’il ne soit prol., pour une autre période de 16 ans, avec ou sans modification, à la suite d’un examen conjoint en 2026 par le Canada, les États-Unis et le Mexique (les Parties). Les consultations du gouvernement du Canada visent à aider le gouvernement à se préparer à l’examen conjoint de 2026, notamment en identifiant les dispositions de l’ACEUM qui ont profité ou nui aux entreprises canadiennes. Il s’agit d’une occasion importante pour les entreprises de faire connaître leur point de vue et d’aider à façonner les propositions d’examen conjoint du Canada sur les modifications potentielles à l’ACEUM.

Les entreprises canadiennes ont tout intérêt à maintenir et à améliorer un cadre stable fondé sur des règles pour le libre-échange en Amérique du Nord afin d’assurer leur prospérité économique future, une planification efficace des activités et le rendement de leurs investissements. La possibilité de la résiliation de l’ACEUM, ou de sa poursuite à des conditions défavorables, sont des risques commerciaux réels et importants qui méritent l’engagement du milieu des affaires canadien pour préserver et accroître à la fois l’accès aux marchés américain et mexicain et l’attrait du marché canadien pour l’investissement.

La disposition de temporisation de l’ACEUM et le processus d’examen conjoint

L’ACEUM est entré en vigueur le 1er juillet 2020, remplaçant l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), qui était en vigueur depuis le 1er janvier 1994. L’ACEUM protège l’accès préférentiel du Canada aux États-Unis et au Mexique tout en favorisant une intégration plus poussée au sein du marché nord-américain élargi.

Les États-Unis ont plongé le marché nord-américain dans des eaux incertaines en 2018 lorsqu’ils ont rouvert unilatéralement les négociations avec les parties à l’ALENA pour un nouvel accord de libre-échange à des conditions plus favorables à leurs intérêts. Les négociations entre les parties ont été controversées alors que les parties s’efforcent de rétablir les termes de l’échange établis par l’ALENA après près de 30 ans d’intégration régionale. L’incertitude qui a accompagné la réouverture des négociations a également causé d’importantes perturbations et des défis en matière de planification stratégique pour les entreprises.

La négociation des mandats d’expiration de 16 ans de l’ACEUM a été particulièrement controversée. L’ALENA n’avait pas de limite de la durée du mandat ni de disposition de caducité. Au cours des négociations, les États-Unis ont insisté pour limiter l’ACEUM à un mandat de cinq ans qui pourrait être prolongé pour des mandats successifs de cinq ans. Le Canada et le Mexique se sont farouchement opposés à cette proposition par crainte qu’elle ne crée une incertitude à long terme dans le milieu des affaires qui minerait considérablement les avantages escomptés de l’intégration économique promise par l’ACEUM. Les chaînes d’approvisionnement intégrées ne sont pas faciles à déraciner sur un sou. Les parties ont finalement convenu que l’ACEUM fonctionnerait pour une durée de 16 ans et que l’accord ne serait renouvelé pour une durée successive, avec ou sans modification, qu’avec l’accord de chaque partie.

En vertu de l’article 34.7, chaque partie doit confirmer si elle souhaite prolonger l’ACEUM pour une période de 16 ans dans le cadre d’un processus d’examen conjoint. L’examen conjoint a lieu à l’occasion du sixième anniversaire de l’entrée en vigueur de l’Accord, qui tombe à la mi-2026. Le processus d’examen offre aux parties une tribune pour négocier des modifications à l’Accord.

Si une ou plusieurs parties choisissent de ne pas renouveler l’accord, alors, conformément à l’article 34.7.4, un examen annuel est déclenché pour le reste de la période de 16 ans de l’ACEUM. Si aucune entente n’est conclue, l’ACEUM prend fin.

Compte tenu de ce qui est en jeu, et quel que soit le résultat de la prochaine élection présidentielle aux États-Unis, nous prévoyons que les États-Unis adopteront une position agressive et utiliseront leur important levier de marché pour maximiser leurs propres intérêts. Bien que la clause d’examen de l’ACEUM ait vu le jour sous l’administration Trump, l’actuelle représentante des États-Unis au Commerce (USTR), l’ambassadrice Katherine Tai, a récemment affirmé que l’administration Biden considère la clause comme permettant la renégociation, car « le but de l’examen conjoint est de maintenir un certain niveau d’inconfort, ce qui peut impliquer un certain niveau d’incertitude, pour garder les Parties motivées à faire ce qui est vraiment difficile, c’est-à-dire continuer à réévaluer nos politiques commerciales et nos programmes pour s’assurer qu’elles répondent aux changements qui se produisent autour de nous.

Le parti morena au pouvoir au Mexique est resté au pouvoir après sa récente élection, bien qu’avec une nouvelle présidente, Claudia Sheinbaum, dont les opinions sur l’ACEUM ne sont pas clairement connues. Toutefois, dans le cadre de l’examen conjoint, le Mexique cherchera probablement à obtenir des conditions qui soutiendront le boom de la « quasi-délocalisation » qu’il a connu ces dernières années, car les entreprises ont délocalisé leur production au Mexique depuis l’étranger (notamment la Chine) pour tirer parti de l’accès privilégié du Mexique au marché des États Unis et (relativement) d’un risque plus faible de mesures commerciales protectionnistes défavorables. Le Mexique a dépassé la Chine en 2023 en tant que premier exportateur vers les États-Unis.

La liste élargie des irritants commerciaux

Le premier examen conjoint du fonctionnement de l’ACEUM aura lieu le 30 juin 2026, sixième anniversaire de son entrée en vigueur. Cet examen est l’occasion pour le Canada de confirmer qu’il souhaite prolonger l’Accord de 16 ans et de préconiser des modifications aux dispositions existantes et/ou l’introduction de nouvelles mesures visant à améliorer les relations commerciales et l’accès aux marchés. De même, les États-Unis et le Mexique défendront leurs propres propositions. Les enjeux sont donc élevés pour les entreprises canadiennes lorsqu’il s’agit des résultats de l’examen conjoint.

Il ne sera pas surprenant que les États-Unis cherchent à tirer parti de leur position économique plus dominante pour plaider en faveur de changements à leur avantage. Bien que l’ACEUM ne soit en vigueur que depuis quatre ans, d’importants problèmes et points de friction ont surgi entre les parties qui influeront probablement sur le déroulement de l’examen conjoint.

1. Énergie : En 2021, le Canada a demandé l’échange de consultations avec les États-Unis au sujet de l’imposition de mesures de sauvegarde sur les importations de panneaux solaires, faisant valoir que les mesures étaient incompatibles avec le chapitre sur les mesures correctives commerciales de l’Accord. Le Canada et les États-Unis sont parvenus à un accord pour résoudre le différend sur les panneaux solaires, mais dans 2022, les États-Unis et le Canada ont tous deux demandé des consultations sur les politiques énergétiques du Mexique, faisant valoir qu’elles étaient incompatibles avec l’ACEUM. L’énergie devrait rester un point de discorde en 2026.
2. Automobiles : Le Mexique (rejoint par le Canada) a demandé l’autorisation de consultations avec les États-Unis en 2021 au sujet de leur interprétation des règles d’origine de l’Accord pour les pièces automobiles et les véhicules finis. Bien qu’il ait perdu le différend, l’USTR a maintenu son point de vue selon lequel l’interprétation donnée par les États-Unis des règles d’origine relatives aux automobiles était correcte, et les États Unis ont lancé leur propre exexexement interne de la désirabilité économique du commerce des produits automobiles en vertu de l’ACEUM. Les véhicules électriques demeurent une question de politique importante qui obligera les Parties à examiner comment aligner les intérêts nationaux et régionaux dans l’ombre des efforts continus des États-Unis pour contenir la domination de la Chine sur le secteur. Le Canada et le Mexique subissent chacun des pressions pour imposer des restrictions à l’accès au marché ou à l’investissement sur la fabrication chinoise de VE afin de mieux s’aligner sur les objectifs américains, ce qui pourrait être nécessaire pour obtenir d’autres conditions commerciales favorables.
3. Agroalimentaire : Les produits laitiers demeurent un irritant permanent, les États-Unis demandant des consultations avec le Canada en 2021 et 2022 pour des différends distincts sur les politiques de contingent tarifaire du Canada sur les produits laitiers, faisant valoir que les politiques du Canada sont incompatibles avec ses obligations dans le chapitre de l’Accord sur l’agriculture. Bien que les États-Unis aient eu gain de cause dans la première affaire devant un groupe spécial de règlement des différends de l’ACEUM, ils ont perdu leur deuxième affaire. Dans 2023, les États-Unis ont demandé l’ouverture de consultations avec le Mexique au sujet des mesures adoptées par le Mexique concernant la biotechnologie agricole, faisant valoir que le Mexique avait violé les dispositions des chapitres de l’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires et l’accès aux marchés. Une décision du groupe spécial constitué en vertu du chapitre 31 pour entendre ce différend est attendue cet automne. En outre, l’étiquetage indiquant le pays d’origine demeure un point de discorde entre les Parties malgré le règlement précédent des différends à l’OMC, le département de l’Agriculture des États-Unis ayant annoncé en mars 2024 de nouvelles règles pour les étiquettes « Produit des États-Unis » ou « Fabriqué aux États-Unis » sur la viande, la volaille et les œufs qui s’appliqueront d’ici le 1er janvier 2026.

En plus des sujets ci-dessus, d’autres domaines litigieux de longue date qui pourraient refaire surface dans l’examen conjoint comprennent le commerce de l’acier et de l’aluminium (et les protections à cet égard), la fiscalité des services numériques, le bois d’œuvre résineux et la main-d’œuvre. Comme le démontre cette liste (incomplète), le paysage du commerce nord-américain demeure complexe. Non seulement les différentes priorités nationales du Canada, des États-Unis et du Mexique sont apparentes, mais les parties négocient dans l’ombre d’autres relations commerciales, en particulier les nombreuses questions stratégiques relatives à la Chine.

Le Canada doit être prêt pour des négociations d’examen conjoint sur des changements importants à l’ACEUM et pour présenter ses propres propositions bien conçues à la table. Il est essentiel que les entreprises fournissent des commentaires concrets au gouvernement du Canada pour s’assurer que les enjeux et les solutions qui comptent pour l’industrie canadienne sont placés en tête du programme de négociation du Canada.

Conclusion et prochaines étapes

Alors que le gouvernement canadien se prépare pour le premier examen conjoint de l’ACEUM en 2026, les entreprises canadiennes sont encouragées à participer activement aux consultations avant le 31 octobre 2024. Il s’agit d’une consultation non structurée sans poser de questions préalables, ce qui accroît l’importance de la possibilité pour les entreprises canadiennes de façonner la trajectoire future de l’Accord. En participant aux consultations, les entreprises canadiennes auront non seulement l’occasion de défendre la protection de leurs intérêts, mais aussi de jouer un rôle essentiel dans l’amélioration de l’efficacité globale de l’ACEUM au profit de l’économie canadienne.

Les experts de Bennett Jones en droit du commerce international et de l’investissement ont une longue et éprouvée expérience d’expertise en droit commercial international, notamment en fournissant des conseils sur la conformité des lois, des règlements et des pratiques avec les obligations du Canada en vertu de traités. De plus, les membres de notre groupe des politiques publiques ont une connaissance et une expérience exceptionnelles des processus et des consultations du gouvernement canadien. Nous sommes bien placés pour aider les entreprises à préparer leurs demandes de consultation officielles grâce à des conseils juridiques et stratégiques.

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