La deuxième Cour d’appel juge la taxe fédérale sur le carbone constitutionnelle, mais le débat se poursuit

03 juillet 2019

Écrit par Michael P. Theroux, Thomas McInerney, Laura M. Gill and Dylan Gibbs

Avec sa décision du 28 juin 2019, la Cour d’appel de l’Ontario est devenue la deuxième cour d’appel à conclure que le régime fédéral de taxe sur le carbone du Canada est conforme à la Constitution. La Cour d’appel de la Saskatchewan a rendu une décision atteignant le même résultat en mai de cette année, dont nous avons discuté dans un article de blog précédent,  Taxe fédérale sur le carbone jugée constitutionnelle... Pour L’Instant.

À l’ind’ind’instituant la majorité de la Cour d’appel de la Saskatchewan, dans le Renvoi relatif à la Loi de 2019 sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2019 ONCA 544, une majorité de la Cour d’appel de l’Ontario a statué que la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, CS 2018, c 12 (la « Loi ») est appuyée par le pouvoir du gouvernement fédéral de légiférer pour la paix, l’ordre, et le bon gouvernement (POGG). Les juges majoritaires ont conclu que « l’établissement de normes nationales minimales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre » est une question d’intérêt national qui relève exclusivement de la compétence législative fédérale.

Comme nous l’avons vu dans notre article précédent, la Loi adopte deux mécanismes différents pour encourager le comportement et réduire les émissions de gaz à effet de serre. La partie 1 de la Loi applique une redevance aux combustibles qui sont produits, livrés, utilisés ou importés dans des provinces déterminées, et la partie 2 établit des normes d’émissions fondées sur le rendement pour les grandes installations industrielles. À la lumière de la décision du gouvernement de l’Alberta d’abroger la taxe provinciale sur le carbone de l’Alberta, la partie 1 de la Loi s’appliquera en Alberta à compter du 1er janvier 2020.

La décision de la Cour

L’Ontario a présenté un renvoi à la Cour pour déterminer si la Loi est inconstitutionnelle. L’Ontario a contesté la loi et le Canada l’a défendue. Dix-huit intervenants y ont participé, dont les procureurs généraux du Nouveau-Brunswick, de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan.

Pour déterminer si la Loi est constitutionnelle, la Cour a d’abord qualifié l’objet de la loi ou « le caractère véritable » de la loi. Bien que le Canada ait qualifié la loi d'« effets cumulatifs » des émissions de gaz à effet de serre, la Cour a statué que cette classification était vague et prêtait à confusion, car les émissions de gaz à effet de serre sont intrinsèquement cumulatives. La Cour a plutôt qualifié la Loi d'« établissement de normes nationales minimales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ». L’étape suivante consistait pour la Cour à déterminer si cette qualification relèverait à juste titre de l’un ou l’autre des chefs de compétence fédérale énoncés à l’article 91 de la Constitution.

Les tribunaux ont déjà statué que l’environnement n’est pas une question qui relève exclusivement de la compétence fédérale ou provinciale. La protection de l’environnement est une responsabilité partagée, et l’attribution de cette responsabilité doit trouver l’équilibre approprié entre les compétences fédérales et provinciales. Le Canada a fait valoir que la Loi pourrait être maintenue en vertu du pouvoir fédéral en matière de pogg, qui permet au gouvernement fédéral de combler les lacunes de la Constitution et les questions d’intérêt national, et de légiférer temporairement en cas d’urgence. Le principal argument du Canada était que l’objet de la Loi est une préoccupation nationale.

Une fois qu’un sujet est reconnu comme une préoccupation nationale, le gouvernement fédéral aura le pouvoir exclusif de légiférer dans ce domaine. Les tribunaux sont donc chargés de reconnaître les questions en tant que préoccupations nationales uniquement lorsque la question en question est singulière, distincte et indivisible. Le fait de reconnaître qu’un vaste sujet est une préoccupation nationale peut avoir pour effet d’conférer de façon inappropriée au gouvernement fédéral le pouvoir législatif provincial.  

La Cour a conclu que l’établissement de normes nationales minimales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est une question singulière, distincte et indivisible qui constitue une préoccupation nationale. Fait important, la Cour a noté que les effets des émissions de gaz à effet de serre n’ont souvent aucun rapport avec leur source, ce qui nécessite une réponse collective pour résoudre le problème. Le risque de non-participation d’une province signifie que même une majorité de provinces ne serait pas en mesure d’établir des normes minimales similaires. De plus, la Cour a souligné que le fait de permettre au gouvernement fédéral d’imposer des normes minimales n’empiète pas indûment sur la compétence législative provinciale. La Cour a déclaré qu’il reste beaucoup de place pour que les lois provinciales puissent s’appliquer simultanément dans le même espace. Les provinces peuvent établir des normes plus strictes que celles définies dans la Loi ou adopter d’autres mécanismes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, la Cour a statué que la Loi est appuyée par le pouvoir fédéral de pogg.

L’Ontario a également avancé un deuxième argument, affirmant que les accusations portées dans la Loi sont des taxes inconstitutionnelles. Cependant, la Cour a statué que les accusations visant à modifier le comportement et non à générer des revenus sont à juste titre qualifiées de redevances réglementaires plutôt que de taxes. Tous les montants perçus en vertu de la Loi sont retournés aux provinces, et la Loi n’a aucune raison de générer des revenus. Les redevances prévues à la partie 1 et à la partie 2 de la Loi visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre en modifiant le comportement. La Cour a donc rejeté l’argument de l’Ontario selon lequel les montants sont des taxes inconstitutionnelles et a conclu que la Loi impose des redevances réglementaires.

Une différence dans la caractérisation

Deux juges ont chacun rédigé leur propre ensemble de motifs, en désaccord principalement avec la qualification que la majorité a faite de l’objet de la Loi.

Le juge en chef adjoint Hoy, souscrivant au résultat, a déclaré que la teneur de la Loi devrait être énoncée aussi étroitement que possible afin de réduire l’incidence sur la compétence provinciale. Elle aurait adopté une caractérisation plus étroite que la majorité : « établir des normes nationales minimales de tarification des émissions de gaz à effet de serre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ». Si l’on adopte ce point de vue plus étroit, toute loi fédérale visant à établir des « normes minimales » autres que des « normes d’établissement des prix » devrait être évaluée au cas par cas pour s’y conformer à la Constitution. Avec des changements mineurs pour sa qualification alternative, la juge en chef adjointe Hoy était d’accord avec l’analyse constitutionnelle de la majorité et que la Loi était autorisée en vertu du pouvoir fédéral de POGG.

Le juge Huscroft a également rejeté la qualification de la Loi par la majorité. À son avis, l’objet de la loi doit être défini sans tenir compte des moyens utilisés pour atteindre l’objet de la loi. Le juge Huscroft aurait donc qualifié la Loi de réglementation des émissions de gaz à effet de serre, supprimant toute référence aux normes minimales nationales. Il a conclu que ce sujet n’était pas suffisamment singulier, distinct ou indivisible pour être considéré comme une préoccupation nationale. De plus, il a déclaré que le fait de reconnaître l’objet de la Loi comme une préoccupation nationale enlèverait trop de pouvoirs aux provinces. L’adoption du point de vue de la majorité sur le sujet pourrait créer un précédent qui permettrait au gouvernement fédéral d’établir des normes minimales pour des choses comme le transport en commun, le chauffage et la climatisation et l’efficacité énergétique. Le juge Huscroft aurait donc conclu que la Loi est totalement inconstitutionnelle.

Suite du débat : La Cour suprême se prononcera sur la tarification du carbone

Comme c’est le cas pour d’autres affaires de renvoi tranchées par le plus haut tribunal d’une province, l’Ontario a automatiquement le droit d’interjeter appel devant la Cour suprême du Canada. La Saskatchewan a déjà déposé un avis d’appel de la décision de la Cour d’appel de la Saskatchewan, et la Cour suprême a fixé une date d’audience provisoire au 5 décembre 2019. L’Ontario a donné avis de son intention d’intervenir dans l’appel de la Saskatchewan, ainsi que les procureurs généraux de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de l’Île-du-Prince-Édouard et du Nouveau-Brunswick, à compter du 28 juin 2019.

Jusqu’à présent, dix juges se sont prononcés sur la Loi, et 3 des 10 juges ont conclu que la Loi était totalement inconstitutionnelle. Avec deux décisions et cinq ensembles de motifs qui préparent le terrain, le régime fédéral de tarification du carbone est prêt pour une audience litigieuse devant le plus haut tribunal du pays plus tard cette année.

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