La Cour suprême du Canada statue que la Loi sur l’évaluation d’impact est inconstitutionnelle

13 octobre 2023

Écrit par E. Bruce Mellett, Brad Gilmour, Sean R. Assié, Adam J. Williams and Niall Fink

La Cour suprême du Canada (CSC) a émis un avis selon lequel la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) et son Règlement sur les activités concrètes sont en grande partie inconstitutionnels.

Dans une décision de cinq contre deux rédigée par le juge en chef, la majorité (le juge en chef Wagner, le juge Cote, Rowe, Martin, les juges Kasirer souscrivant) a déterminé que la loi, adoptée en 2019 par le projet de loi C-69, outrepasse la compétence législative du Parlement, à l’exception de la partie portant sur le financement et les activités fédérales sur le territoire domanial (paragraphe 81-91 de la LEI). Dans une opinion dissidente, une minorité de la Cour (les juges Karakatsanis et Jamal) a conclu que la LEI et les règlements sont constitutionnels dans leur intégralité.

Selon la majorité de la CSC :

Bien que le processus énoncé au paragraphe 81-91 de la LEI soit constitutionnel et puisse être séparé, le reste du régime — c’est-à-dire la partie « projets désignés » — est ultra vires du Parlement et donc inconstitutionnel. Le régime de projets désignés est ultra vires pour deux raisons générales : il n’est pas de par son caractère véritable visant à réglementer les « effets relevant de la compétence fédérale » au sens de la LEI parce que ces effets n’orientent pas les fonctions décisionnelles du régime, et le terme défini « effets relevant de la compétence fédérale » ne cadre pas avec la compétence législative fédérale.  La portée excessive de ces effets exacerbe les faiblesses constitutionnelles du processus décisionnel du régime fonctions. La protection de l’environnement demeure l’un des défis les plus pressants d’aujourd’hui, et le Parlement a le pouvoir d’adopter un système d’évaluation environnementale pour relever ce défi, mais le Parlement a également le devoir d’agir dans le cadre durable de partage des pouvoirs énoncé dans la Constitution.

Bennett Jones, de concert avec le ministère de la Justice de l’Alberta, a représenté l’intimé, le procureur général de l’Alberta, dans les instances de la CSC. Bruce Mellett, Brad Gilmour et Sean Assie a comparu devant la CSC en mars 2023. Les commentaires dans ce blog sont uniquement ceux de Bennett Jones.

L’opinion majoritaire

Le renvoi constitutionnel a été lancé par le lieutenant-gouverneur de l’Alberta le 9 septembre 2019. Dans un avis de quatre contre un publié le 10 mai 2022, la Cour d’appel de l’Alberta a conclu que la LEI et ses règlements sont totalement inconstitutionnels.

Dans le présent appel de l’opinion de la Cour d’appel, la majorité de la CSC a conclu que la LEI et ses règlements établissent effectivement deux régimes distincts : l’un portant sur des « projets désignés » et l’autre sur des projets réalisés ou financés par des autorités fédérales sur le territoire domanial ou à l’extérieur du Canada. Les juges majoritaires ont conclu que les parties du régime portant sur des projets fédéraux (articles 81 à 91) étaient clairement constitutionnelles, mais que le reste du régime était inconstitutionnel et que « le Parlement a clairement outrepassé sa compétence constitutionnelle ».

La majorité a constaté que le caractère véritable du volet des projets désignés est d’évaluer et de réglementer les projets désignés en vue d’atténuer ou de prévenir leurs répercussions négatives potentielles sur l’environnement, la santé, la sociale et l’économie. Le régime des projets désignés traite tous les « projets désignés » de la même façon, que le Parlement soit investi d’une compétence étendue sur l’activité elle-même ou d’une compétence plus étroite sur les répercussions de l’activité sur les chefs de compétence fédéraux. Bon nombre des activités auxquelles se rapporte le projet désigné sont principalement réglementées par les pouvoirs de la législature provinciale sur les ouvrages et entreprises locaux ou les ressources naturelles.

Les juges majoritaires ont également fait remarquer que les « effets relevant de la compétence fédérale », tels qu’ils sont définis dans la LEI, ne déterminent pas les fonctions décisionnelles du régime. Le décideur est tenu de tenir compte d’une foule de facteurs, mais le schéma ne précise pas comment ces facteurs doivent guider la décision finale concernant le projet. Le mécanisme décisionnel du régime ne met donc plus l’accent sur la réglementation des répercussions fédérales et accorde plutôt au décideur ce que la majorité a décrit comme un pouvoir pratiquement « sans entrave » de réglementer les projets en tant que projets, que le Parlement ait ou non compétence pour réglementer l’activité physique donnée dans son intégralité. La portée excessive de la définition d'« effets relevant de la compétence fédérale » de la LEI, qui est au cœur des fonctions décisionnelles du régime, détourne le processus décisionnel d’une orientation constitutionnellement permise sur les aspects fédéraux de la réglementation, et peut donner lieu à des interdictions d’une portée inacceptablement large.

Opinion dissidente

Dans une opinion dissidente, les juges Karakatsanis et Jamal étaient d’avis que la LEI et ses règlements sont constitutionnels dans leur intégralité. La minorité a décrit la LEI comme s’appuyant sur des régimes fédéraux d’évaluation environnementale antérieurs pour établir un régime de réglementation moderne, permettant aux autorités fédérales d’évaluer les répercussions des grands projets désignés et de déterminer s’ils sont dans l’intérêt public, malgré leurs effets négatifs dans les domaines de compétence fédérale.

L’opinion minoritaire mettait l’accent sur une approche souple à l’égard du fédéralisme, qui présume de la bonne foi des législatures et favorise l’application des lois adoptées par les deux ordres de gouvernement dans la mesure du possible. La minorité a fait remarquer que la décision du législateur de choisir un libellé général pour ce qui constitue un effet de compétence fédérale et de détailler les facteurs qui doivent être pris en compte pour déterminer si les effets d’un projet sont dans l’intérêt public n’était ni nouvelle ni préoccupante.

Qu’Est-Ce Que Cela Signifie ? 

La décision de la majorité envoie un message fort que, bien que la protection de l’environnement demeure une valeur canadienne fondamentale, elle doit être poursuivie d’une manière qui respecte le partage constitutionnel des pouvoirs.

L’opinion selon laquelle la LEI et ses règlements sont inconstitutionnels confirme également que la compétence principale en matière de gestion des ressources naturelles non renouvelables incombe aux provinces. Il serait inconstitutionnel d’appliquer la LEI et ses règlements à des activités qui relèvent principalement de la compétence provinciale, y compris le pétrole et le gaz classiques, les sables bitumineux (miniers et in situ), l’exploitation des roches dures, le charbon et d’autres activités d’exploitation des ressources.

La décision de renvoi n’annule pas techniquement la loi, mais indique clairement par la plus haute cour du Canada que la LAI et ses règlements sont fondamentalement viciés.

En réponse à l’avis de la CSC, on s’attend à ce que le Parlement révise la législation fédérale sur l’évaluation d’impact afin de se conformer à la répartition des pouvoirs législatifs en vertu du cadre constitutionnel du Canada.

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