Avantage du gouvernement et utilisation raisonnable des terres
Écrit par Deirdre Sheehan, Martin Ignasiak, Laura Gill, Justin Lambert and Nathan Green
Les juges majoritaires de la Cour suprême du Canada (CSC) ont récemment précisé que tout « avantage » public que le gouvernement obtient au moyen de règlements fonciers qui prive un propriétaire foncier de toutes les utilisations raisonnables ou économiques de sa propriété est suffisant pour établir une demande d’expropriation de fait. Annapolis Group Inc c. Municipalité régionale d’Halifax, 2022 CSC 36 est un développement bienvenu pour les promoteurs de terres et de ressources.
Le contexte factuel de l’affaire portait sur 965 acres de terrains vacants acquis par Annapolis Group Inc. (Annapolis) entre les années 1950 et 2014 à des fins de développement ou de revente après l’acquisition de droits de développement. À partir de 2007, Annapolis a tenté à plusieurs reprises d’obtenir l’autorisation d’Halifax d’aménager les terres. Cependant, Halifax a adopté une résolution rejetant la demande d’Annapolis en 2016. Annapolis a poursuivi Halifax pour 120 millions de dollars, alléguant que son refus d’autoriser l’aménagement des terres constituait une expropriation de facto, la privant de toute utilisation raisonnable ou économique des terres. Annapolis alléguait que Halifax avait effectivement acquis un droit bénéficiaire sur les terres en créant un parc public aux frais d’Annapolis.
Halifax a présenté une demande de rejet sommaire de la demande d’expropriation de fait d’Annapolis, qui a été rejetée au motif que la réclamation soulevait de véritables questions de fait important nécessitant un procès. En appel, la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse a statué qu’Annapolis n’avait pas une chance raisonnable d’établir qu’une prise constructive avait eu lieu conformément au critère établi dans Canadian Pacific Railway Co. c Vancouver (Ville), 2006 CSC 5 (RCR). La LSRN a déterminé qu’il ne suffisait pas de limiter l’utilisation des terres ou d’en réduire la valeur par voie de règlement pour établir une prise constructive, et que les terres « doivent effectivement être prises » et acquises par le gouvernement. La NSCA a également conclu que la preuve de l’utilisation prévue des terres par Halifax n’était pas pertinente pour l’analyse constructive de la prise.
Annapolis a interjeté appel. À la CSC, une majorité de 5 contre 4 a accueilli l’appel, statuant que la LSRN avait commis une erreur en concluant que le critère du CP exige une prise réelle des terres. La CSC a réaffirmé et clarifié le critère en deux parties de la RCR pour les prises constructives qui met l’accent sur (1) la question de savoir si l’autorité publique a acquis un intérêt bénéficiaire (c.-à-d. un avantage), et (2) si l’État a supprimé toutes les utilisations raisonnables du bien. Les juges majoritaires ont interprété ce critère comme étant principalement axé sur (1) les avantages acquis par l’État par voie de réglementation, et (2) les effets d’une telle réglementation sur l’utilisation raisonnable de ce bien par le propriétaire.
La majorité de la CSC préférait l’expression « prise constructive » plutôt que « prise de fait » ou « prise réglementaire » parce que le mot « constructive » rend mieux compte de la nature de l’action de l’État. L'« acquisition d’un intérêt à titre bénéficiaire » en vertu du critère du RPC n’exige pas la prise réelle d’un bien, mais peut consister en un avantage revenant à l’État lorsque la réglementation d’une propriété privée permet sa jouissance en tant que ressource publique. La question de savoir si un tel avantage a été acquis devrait être évaluée de façon réaliste, en examinant les facteurs suivants :
- la nature de l’action gouvernementale, tout avis au propriétaire des restrictions au moment de l’achat de la propriété et si les mesures gouvernementales restreignent l’utilisation de la propriété d’une manière conforme aux attentes raisonnables du propriétaire;
- la nature de la terre et ses utilisations historiques ou actuelles; et
- le fond de l’avantage allégué.
Un refus d’accès « indéfini » peut être suffisant. Cela peut se produire lorsque les règlements laisseraient un titulaire de droits avec seulement une « utilisation théorique » du terrain et privé de toute valeur économique, ou lorsque les utilisations des terres privées étaient limitées à des fins publiques, telles que la conservation, les loisirs ou les utilisations institutionnelles.
Les juges majoritaires de la CSC ont également conclu que la LSRN avait commis une erreur en ne tenant pas compte de la preuve de l’intention du gouvernement. Bien que la preuve de l’utilisation ultime prévue des terres par le gouvernement ne soit pas un élément du critère du RPC, elle peut être pertinente aux effets de la réglementation gouvernementale sur les propriétaires privés.
La décision majoritaire de la CSC clarifie le critère des prises constructives ou des expropriations de fait et indique que les tribunaux doivent entreprendre une analyse contextuelle plus large pour évaluer à la fois les avantages potentiels pour le gouvernement et les effets sur le propriétaire foncier. L’affaire confirme également que le motif du gouvernement peut être un facteur pertinent pour évaluer si une prise en charge constructive a eu lieu.
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Bennett Jones