Le gouvernement fédéral publie un projet de règlement sur le système de compensation des gaz à effet de serre

16 mars 2021

Écrit par Tom McInerney, Serge Dupont, Sarah Gilbert, Sharon Singh and Kenryo Mizutani

Le 5 mars 2021, le gouvernement fédéral a publié l’ébauche du Règlement sur le système de crédits compensatoires de gaz à effet de serre (projet de règlement), fournissant des précisions sur la façon dont les compensations fédérales seront créées, suivies et finalement utilisées pour satisfaire aux exigences de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour les grands émetteurs qui sont assujettis à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (Canada) (le filet de sécurité fédéral).

Le filet de sécurité fédéral, en vigueur depuis le 1er janvier 2019, est la principale mesure législative en vertu de laquelle un prix national sur le carbone est établi. Actuellement, ce prix est fixé à 40 $/tonne de CO₂e et passera à 50 $/tonne de CO₂e en 2022. Le gouvernement fédéral a announced son intention d’augmenter davantage ce prix au-delà de 2022 par incréments de 15 $, jusqu’à ce qu’il atteigne 170 $ / tonne de CO₂e en 2030.

Le filet de sécurité fédéral est bien nommé, car il ne s’applique qu’aux provinces qui ne mettent pas en œuvre des régimes de tarification du carbone au moins aussi stricts que ceux prescrits par le gouvernement fédéral. Il est composé de deux éléments principaux : (i) un système de tarification fondé sur le rendement (STFR) applicable aux installations qui émettent 50 000 tonnes ou plus de CO₂e par année et aux installations qui ont opté pour le système STFR (installations visées); et (ii) une redevance sur les combustibles (communément appelée taxe sur le carbone) applicable aux combustibles visés par règlement qui sont créés, importés ou autrement consommés dans la province applicable.

Les installations visées peuvent respecter leurs exigences en matière de réduction des émissions en vertu du STFR en réduisant physiquement leurs émissions, en payant des frais d’émissions excessifs, en appliquant des unités de conformité ou une combinaison de ce qui précède.

Les unités de conformité du STFR peuvent prendre trois formes :

1. crédits excédentaires : dans la mesure où une installation assujettie réduit ses émissions davantage que ce qui est exigé par le STFR, les crédits excédentaires sont créés en une quantité égale à cette réduction différentielle (semblable aux « points relatifs au rendement des émissions » en vertu du régime TIER de l’Alberta);
2. les crédits reconnus : un crédit créé par un régime provincial de réduction des émissions qui est reconnu comme étant conforme aux critères du STFR (p. ex., les « compensations d’émissions » créées en vertu du régime TIER de l’Alberta en vertu des protocoles reconnus par le STFR); et
3. crédits compensatoires fédéraux : crédits compensatoires créés par les promoteurs de projets compensatoires conformément au projet de règlement.

Crédits compensatoires fédéraux

En créant un mécanisme par lequel les crédits compensatoires fédéraux peuvent être créés, suivis et utilisés pour la conformité au STFR, le gouvernement fédéral a créé un mécanisme de conformité crucial pour les propriétaires d’installations sécurisées qui sont soit incapables de respecter leurs exigences de réduction des émissions par des moyens physiques, soit à la recherche d’une solution de rechange moins coûteuse au coût de la réduction physique des émissions ou de la redevance sur les émissions excédentaires. Bien que les crédits excédentaires puissent être utilisés à cette fin, il est peu probable que la quantité de crédits excédentaires sur le marché soit suffisante pour répondre aux besoins de tous ces propriétaires d’installations visées.

Le projet de règlement crée un système de crédits compensatoires qui est très semblable au système en place en Alberta depuis des années, avec quelques distinctions importantes. Comme l’Alberta, le système fédéral de crédits compensatoires est un système volontaire qui permet aux promoteurs de projets (promoteurs de projets) d’obtenir des crédits compensatoires pour les projets de crédits compensatoires admissibles (projets) qui respectent les protocoles approuvés par le gouvernement. Les promoteurs de projet feront valoir une quantité de création de crédits compensatoires, qui doivent passer la vérification par un tiers accrédité avant que les crédits compensatoires ne soient émis. L’élaboration d’un protocole de crédit compensatoire se fait parallèlement à la version finale du Règlement sur le système de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre, mais les quatre suivants ont été identifiés pour l’élaboration initiale et l’émission plus tard en 2021 :

1. Systèmes de réfrigération avancés : un protocole pour réduire ou éviter l’utilisation de réfrigérateurs fluorés tels que les hydrofluorocarbures qui contribuent au réchauffement climatique;
2. Réduction du méthane des sites d’enfouissement : protocole de réduction des émissions de méthane provenant des sites d’enfouissement ouverts ou fermés;
3. Amélioration de la gestion forestière : protocole pour des activités telles que l’augmentation de l’âge de rotation, l’éclaircissage des arbres malades, la gestion des broussailles concurrentes et l’ensemencement des arbres pour améliorer le stockage du carbone; et
4. Amélioration du carbone organique du sol : protocole pour les activités agricoles qui réduisent les émissions de GES et améliorent la séquestration du carbone sur les terres agricoles.

Admissibilité du projet

Le projet de règlement prescrit les critères d’admissibilité pour les projets, dont le plus important est l’additionnalité, ce qui signifie qu’une base de référence de l’exploitation « business as usual » doit être établie avec la réduction ou le déplacement des émissions de GES par rapport à ce niveau de référence, formant la base de l’octroi de crédits compensatoires, et uniquement à l’égard des actions qui ne sont pas déjà requises par la loi ou qui font déjà l’objet d’un régime de tarification du carbone existant.

Période de crédit et crédit pour l’action précoce

Les projets peuvent générer des crédits compensatoires pour des périodes prescrites selon leur type. Les projets forestiers ont une période de crédit initiale de 30 ans, tous les autres projets de séquestration biologique ayant 20 ans pour générer des crédits compensatoires. Tous les projets autres que les projets de séquestration biologique ont une période de huit ans pour générer des crédits compensatoires. Ces périodes peuvent être prolongées, avec des projets de séquestration biologique pouvant être prolongés jusqu’à 100 ans, avec le reste des projets pouvant avoir la période de crédit initiale prolongée pas plus de deux fois.

Le projet de règlement prévoit également le crédit pour l’action précoce avec les projets enregistrés avant le 31 décembre 2023, admissibles à la création de crédits pour un début de projet dès le 1er janvier 2017. Tout projet enregistré après le 31 décembre 2023 peut avoir une date de début de projet jusqu’à cinq ans avant.

En plus des exigences typiques en matière de rapports sur les projets, les promoteurs de projets de séquestration biologique sont tenus de soumettre des rapports de surveillance annuels dans le but d’atténuer les « inversions » (un rejet dans l’atmosphère de GES éliminés par le projet ou pour lesquels des crédits compensatoires ont été émis). De tels rapports sont requis pour chaque année de la période de comptabilisation du projet et pour une période de 100 ans par la suite (cette obligation, dans l’ensemble, pourrait s’écréer sur une période pouvant aller jusqu’à 200 ans).

Compte d’intégrité environnementale

Le projet de règlement prévoit également la création d’un système de suivi qui tiendra compte de tous les crédits compensatoires émis et comprendra, au minimum, deux éléments de base : i) un compte d’intégrité environnementale (EIE); et ii) un compte de compensation de GES propre à un projet (le compte de projet). La quantité de crédits compensatoires accordés à un promoteur de projet sera déposée dans son compte de projet, déduction faite d’un pourcentage qui sera retenu et déposé dans l’EIE. Les crédits compensatoires déposés dans un compte de projet sont échangeables, ce qui permet au promoteur du projet de conclure des ententes bilatérales avec les parties qui souhaitent les acquérir. Les crédits compensatoires déposés dans l’EIE ne sont pas échangeables et ne sont utilisés par le gouvernement fédéral que comme moyen de traiter les annulations. Pour les projets de séquestration biologique, le pourcentage de crédits compensatoires qui sont retenus du promoteur du projet et déposés dans l’EIE est fixé à trois pour cent plus un pourcentage supplémentaire qui est lié aux risques d’inversion particuliers de ce projet, et pour tous les autres projets, trois pour cent.

Une autre caractéristique notable du projet de règlement est la responsabilité persistante d’un promoteur de projet pour les crédits compensatoires qu’il a reçus et qui font l’objet d’une annulation, même après qu’ils ont été vendus à une autre partie. Dans le cas d’une annulation volontaire (une annulation qui est sous le contrôle du promoteur du projet ou résultant de son défaut de mettre en œuvre un plan de gestion des risques du projet), un promoteur de projet peut, selon les circonstances, faire face à la révocation des crédits compensatoires dans son compte de projet, à l’obligation de fournir des unités de conformité de remplacement (à défaut de quoi le gouvernement fédéral peut effectuer un tel remplacement en tirant parti de l’inventaire de l’EIE) ou même à l’annulation de son projet. En cas d’inversion involontaire (une inversion qui est hors du contrôle du promoteur du projet ou qui se produit malgré la mise en œuvre d’un plan de gestion des risques du projet), le promoteur du projet ne serait pas tenu de fournir des unités de conformité de remplacement et le gouvernement fédéral s’appuierait plutôt sur l’inventaire de l’EIE pour couvrir l’annulation, à condition que le projet puisse faire face à une annulation en fonction de l’ampleur de cette inversion.

Répercussions sur le marché canadien du crédit de carbone

Le projet de règlement représente une option de conformité nécessaire pour le système DU STFR, mais il a le potentiel d’influencer les marchés canadiens du crédit de carbone de façon plus générale. Dans la plupart des cas, les régimes provinciaux d’émissions de GES, comme tier de l’Alberta, fonctionnent comme des systèmes fermés, les crédits créés en vertu de ces régimes ne pouvant être utilisés que dans le contexte de leurs régimes provinciaux particuliers. Le STFR, par l’entremise du concept de crédits reconnus, fournit un moyen par lequel un crédit provincial en matière de GES peut être utilisé dans le cadre du STFR fédéral. Mais il reste à voir si les crédits compensatoires fédéraux peuvent ou non être utilisés pour satisfaire à une exigence provinciale de réduction des émissions, car cela nécessitera une entente supplémentaire entre la province applicable et le gouvernement fédéral et des modifications au régime provincial de GES applicable. Par conséquent, l’industrie surveillera de près la mesure dans laquelle les régimes de GES fédéraux et provinciaux et les marchés de crédit sur le carbone qui ont vu le jour pour répondre à leurs besoins respectifs en matière de conformité deviennent plus intégrés.

Si vous avez des questions concernant le projet de règlement, veuillez contacter un membre du Bennett Jones' Climate Change & Emissions Trading, Power & Renewables or Adminmental Affairs & Public Policy practice groups.

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